人物：伍三明，四川大学公共管理学院社区治理与现代物业研究中心副主任、四川天府社区建设研究中心研究员、成都三泰联合物业管理师事务所主任。

 小区红线以内、围墙以外的区域（又称为退红空间），因权责不明、管理缺失，容易形成“三不管”地带，存在设施无人维护、绿化无人修剪、垃圾无人清理、车辆无序停放等现象，影响群众出行、生活和安全，影响城市文明形象，存在着诸多民事纠纷和行政执法问题，是城市治理领域的重要难题之一。

 近日，有媒体报道三名儿童在某小区围墙外的公共草坪玩耍时不慎跌入化粪池，事发后，公安、消防、医疗等部门第一时间现场救援并送医抢救，经全力抢救无效，三名小孩不幸离世。据记者采访的业主介绍，事故发生后，物业公司相关负责人已被公安机关带走配合调查，相关部门初步调查显示，事故可能与化粪池的安全防护措施不到位有关，目前调查工作仍在进行中。对此，小区围墙外公共草坪窨井盖等设施的归属及管理问题，引发社会的广泛关注。当前小区退红空间存在管理混乱、矛盾多发、安全隐患多等已是全国共性难题，笔者认为有必要对退红空间的权属及管理问题进行研究，为有效破解退红空间的失管困局提供思路和办法。

 一、退红空间定义及相关术语

（一）退红空间的定义和产生的原因。退红空间是指城市道路红线与地块内建筑边界或围墙之间的公共区域（小区红线以内、围墙以外的区域），是向社会公众开放、供公共使用和活动的场所，包括场地、道路、绿化等配套设施。实践中，有些小区建设单位在建设围墙时，采取退红线做法，即小区围墙在红线内，距离规划红线还有一定的距离。红线和围墙之间的地方，可能被用来做绿化隔离带、人行步道等，目的是有利于人流或车流的集散，也可以进行绿化，美化城市环境。有观点认为，采取退红线做法其主要作用是基于街道安全、城市防灾、街道空间塑造等方面的考虑，具体包括：基于城市街道日照的考虑，对于纬度较高地区，通过建筑后退道路红线，可以解决一些街道日照问题，增强街道采光，增加街道空间中的天空曝光面积，减少钢筋混凝土森林对人的健康、心理方面的影响；基于道路拓宽的考虑，通过建筑后退道路红线，可以为未来拓宽道路预留空间，避免道路拓宽对建筑的影响；基于消防安全的考虑，根据消防安全规范，建筑物特别是高层建筑周边需要设置消防车道、消防车登高操作场地，建筑后退道路红线空间可承担这一功能，还能保障应急情况下的人员安全疏散、保障交通有效视距、预防交通事故、降低道路交通噪声污染；基于城市空间塑造的考虑，通过建筑后退，可以沿街提供一系列开敞空间，是一种城市形态塑造和景观营造的重要手段。

 （二）与退红空间关联的三个术语。为更好地理解退红空间，有必要对道路红线、用地红线和建筑控制线三个专有术语作了解。

 1.道路红线。道路红线是指规划的城市道路路幅的边界线，是道路两侧最外侧的边界线。

 2.用地红线。用地红线是指围起某个地块的一些坐标点连成的线，红线内土地面积就是取得使用权的用地范围，是各类建筑工程项目用地使用权属范围的边界线。

 3.建筑控制线。建筑控制线（建筑红线）是规划行政主管部门在道路红线、建设用地边界（用地红线）内,另行划定的地面以上建(构)筑物主体不得超出的界线。具体指是有关法规或详细规划确定的建筑物、构筑物的基底位置不得超出的界线，是基地中允许建造建筑物的基线。

 为控制道路两侧建筑物与城市道路的距离，一般会要求建筑物退让道路红线一定的距离，形成道路红线与建筑控制线之间的一个建筑退红线区域，也就是我们所指的退红空间，这空间常用于修建道路、停车泊位、广场、绿化及地下管线和临时性建筑物、构筑物等设施。如果一宗基地内如有道路红线、用地红线、建筑控制线不同的三条线，那么由道路中心至基地的顺序为：道路红线、用地红线、建筑控制线。

 二、退红空间的产权及管理问题

 （一）退红空间的产权问题。有观点认为，退红空间（建筑退红线区域）的产权性质，是民法典规定的建筑物区分所有权中的业主共有部分，但该区域在规划设计上要求“与人行道一体化设计”，在使用上允许社会公众通行，属于城市的公共区域。由于产权与使用的分离，导致退红空间成为城市管理的一个特殊区域。建设单位为用地红线以内的土地付出了土地出让金，属于其可开发建设区域，也就是建筑区划红线。用地红线以外，属于其他人的区域，或者属于大市政公共区域（比如市政道路、绿地等），根据民法典第274条之规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。由此可见，作为建筑区划内的退红空间，修建的道路、停车泊位、广场、绿化及地下管线和临时性建筑物、构筑物等设施，属于小区业主共有。

 （二）退红空间的管理问题。依据民法典第273条第1款之规定，业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务；不得以放弃权利为由不履行义务。我们可以理解，业主享有对退红空间的权利，但权利的行使同时也应承担对应的义务，根据《物业管理条例》第7条第2项和第49条第1款的规定，对于小区退红空间，业主应遵守使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度，对于规划建设的道路、绿地等公共设施不得擅自改变用途。有观点认为，小区退红空间不是法外之地，那些以红线范围为由拒绝政府管理是没有法律依据的。对于政府管理部门来说，退红空间的管理需要结合其城市公共区域的使用性质来行使管理权限，不能仅凭其产权属于业主共有就放弃履行管理的职责。

 （三）退红空间设置停车位设施（泊位）的问题。对于退红空间设置停车位设施的问题，当前矛盾较为尖锐，笔者在为街道提供相关咨询服务时，经常遇到此类纠纷，因此，笔者认为有必要做相应介绍。随着城市机动车保有量逐年急剧攀升，城市停车供需矛盾的日益紧张，采取在退红空间设置停车位设施的情况普遍存在，由于常出现机动车侵占行人通行空间、通行秩序混乱，交通事故多发、影响城市市容市貌等，这些问题成为停车管理与执法的难点，目前是各城市普遍面临的治理难题之一。因此，围绕着“退红空间内是否可以停车，如何有效加强退红空间的停车管理”等问题，引发社会关注。

 对于在退红空间能否设置停车泊位，产权归谁所有，政府有关部门是否需要监管？有观点认为，根据民法典第275条第2款“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有”的规定，退红空间属于用地红线以内的空间，是否要使用这一区域，应由业主共同决定，不得损害其他业主的合法权益，并且如果设置停车泊位，其所有权归业主共有。应当注意的是，退红空间如果设置停车泊位，是需要接受公安机关交通管理部门监管的。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第29条规定，道路、停车场和道路配套设施的规划、设计、建设，应当符合道路交通安全、畅通的要求，并根据交通需求及时调整。公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段，或者停车场、道路配套设施存在交通安全严重隐患的，应当及时向当地人民政府报告，并提出防范交通事故、消除隐患的建议，当地人民政府应当及时作出处理决定。由此可见，如果退红空间设置了停车泊位，其交通安全管理工作应受公安机关交通管理部门监管，发现交通安全隐患问题应向当地人民政府报告，并提出改善建议，当地人民政府应当及时作出处理决定。

 三、其他城市对退红空间管理的主要措施

 对于退红空间管理，不少城市有相关举措。有的城市，由人大制定的地方性法规予以规定；有的城市，由政府或者政府办公室发布规范性文件予以规定；有的城市，通过多部门联合印发规范性文件予以规定。笔者以浙江常州市、平湖市、宁波市、温州市，内蒙古赤峰市，四川成都市、雅安市等为例，对上述城市采取的相关举措作相应分类介绍。

 （一）规定部门职责。常州市住建局、公安局、规划局等六部门联合印发《常州市临街建筑退红线区域管理实施办法》，规定规划行政主管部门负责退红线区域的规划管理；城市道路管理机构负责所管辖道路两侧退红线区域的场地管养；园林绿化行政主管部门负责退红线区域的公共绿地管养；公安交通管理部门负责退红线区域的机动车停车管理；城市管理部门负责退红线区域的市容和环境卫生及非机动车停车管理；其他相关部门和单位按照职责分工负责相应管理工作。退红线区域建成并验收合格后，相关部门和单位应按照各自职责及时接收管理。平湖市人民政府办公室印发《平湖市城市道路两侧地块退红线区域管理办法》，规定建立退红线区域管理联席会议制度，财政局、自然资源和规划局、建设局、综合执法局、街道、文明创建办为成员单位，由建设局召集。财政局负责退红线区域的维修、养护经费预算安排；自然资源和规划局负责退红线区域的规划管理；建设局负责退红线区域建设监督和移交后场地、道路、绿化的维修、养护工作；综合执法局负责退红线区域的市容市貌、环境卫生及停车管理工作；街道负责退红线区域的资料收集、申请和协调工作；文明创建办负责协调文明城市巩固相关工作；其他相关部门、单位和个人按照职责分工和产权归属负责相应管理工作。宁波市象山县政府办公室印发《象山县退红空间管理促进办法（试行）》，规定县综合行政执法局负责退红空间日常保洁和秩序管理，建立健全投诉举报机制，负责查处违规行为。县自然资源和规划局负责设定规划住宅及商业地块的退红空间规划条件。县发改局协助相关单位做好退红空间有关的价格制定工作。县财政局协助相关单位做好退红空间内设施移交后养管资金落实工作。县司法局负责协调相关执法争议。县市场监督管理局负责商品房买卖合同审核。县商务局负责协调商业综合体地块的退红空间管理工作。内蒙古赤峰市政府出台《赤峰市中心城区临街建筑退红线区域管理暂行办法》，规定由城市管理部门牵头负责对退红线区域管理的综合统筹调度工作，适时开展退红线区域专项整治或综合治理。负责退红线区域城市管理工作。自然资源主管部门负责退红线区域的规划管理，住房城乡建设主管部门负责退红线区域的建设管理，园林绿化主管部门负责退红线区域的绿地管理，公安交通主管部门负责退红线区域的停车秩序管理，其他相关部门和单位按照职责分工负责相应管理工作。

（二）规定管理移交。常州市规定，建设单位应当自工程竣工验收备案之日起30日内，将退红线区域分别移交相应部门和单位管理。工程保修期内，建设单位应当依法承担质量保修责任，并督促原施工单位及时进行维修养护和绿化保活工作。临街建筑属于房地产开发项目的，退红线区域的移交工作一并纳入商品房交付使用备案管理。退红线区域养护维修和管理使用城市长效管理资金的，由建设、园林绿化、城市管理等部门编制年度养护维修计划，列入财政预算予以保障。平湖市规定，新建地块建设单位负责退红线区域建设及质量保修期内的管理、维修、养护工作。综合执法局将新建退红线区域纳入常态化巡查范围，将发现的问题督促建设单位及时整改。并规定已建地块退红线区域具备以下条件方可移交：（一）退红线区域已完成建设，通过竣工验收并已超过质量保修期。（二）退红线区域的停车位免费停车。（三）业主放弃对停车位收费权利的承诺书。（四）项目涉及的退红线区域须整体移交，不接收部分移交。纳入管理的退红线区域纳入建设局、综合执法局等部门编制的年度养护维修计划，列入财政预算予以保障。建设局、综合执法局应当加强对纳入管理的退红线区域的日常管理，及时组织养护维修，保障绿化、场地等设施完好、环境卫生和有序停车。井盖、雨篦有缺损、移位、下沉等现象，应当及时补缺、修复。

 宁波市象山县规定，有关街道负责协调所属区域住宅小区业委会和商业地块权属人做好退红空间管理权移交涉及的政策处理工作。针对周边配套道路已建成、住宅小区已建已交付的退红空间，由所属街道牵头做好社区居委会、小区业委会的对接工作；由县住建局负责牵头签订管养移交协议。针对周边配套道路已建成、住宅小区已建未交付的退红空间，在项目竣工备案前，由县住建局负责牵头协调开发单位与各类设施接管单位签订管养移交协议。开发单位可以一次性上交10年期养护费用，待施工养护期后经验收合格，正式移交各类设施接管单位。针对周边配套道路已建成的规划新建住宅小区退红空间，由县自然资源和规划局负责在规划出让条件及土地拍卖确认书中明确退红空间建设管理要求。由县市场监督管理局负责审核商品房买卖合同中规划出让条件涉及退红空间管理要求的告知条款。在项目竣工备案前，由县住建局负责牵头协调开发单位与各类设施接管单位签订管养移交协议。开发单位可以一次性上交10年期养护费用，待施工养护期后经验收合格，正式移交各类设施接管单位。内蒙古赤峰市规定，新建退红线区域建设工程竣工验收后移交属地城市管理部门统一管理、维护，向公众开放，供公共使用。移交后质保期内，由属地城市管理部门监督施工单位的维修养护和绿化保活工作。质保期满，属地城市管理部门出具质保评价意见，建设单位根据质保评价意见向施工单位拨付工程质量保证金。无人管理的退红线区域，属地城市管理部门应统一管理、维护，向公众开放，供公共使用。

 （三）规定设置停车设施管理要求。平湖市规定综合执法局负责退红线区域的市容市貌、环境卫生及停车管理工作；退红线区域移交的，移交内容除道路、硬化场地、园林绿化外，还包括停车管理及收费权。《成都市机动车停车场管理条例》第35条规定，城市建筑后退道路范围内一般不得设置临时停车场。确需设置的，应当由业主大会按照相关法定程序作出决定，明确用地范围，同时满足下列条件：（一）合理设置交通标志标线、停车设施，规范交通用语；（二）利用能阻止行人穿越的固定式物理隔离措施，对所设置停车场区域与市政道路进行隔离；（三）禁止占用市政道路人行道（盲道）及绿地，不得借用人行道设置出入口；（四）禁止在道路红线范围内及规划绿地设置岗亭和收费道闸等设施，不得妨碍消防设施和市政基础设施的正常使用，不得影响道路交通安全。建筑后退道路范围内设置的临时停车场向社会提供经营服务的，应当按照本条例第33条（市政道路接驳通道的，应当征得公安机关以及其他道路主管部门同意等）、第34条规定（办理备案手续）执行。《雅安市城区公共停车场管理若干规定》第13条规定，住宅小区业主依法决定或者土地使用权人利用城市道路规划红线与建筑物、构筑物外缘之间共有或者独有的场地，设置或者撤除临时停车场（泊位）的，应当在设置或者撤除前向住房和城乡建设部门书面报告相关事由，书面报告应当附场地合法使用材料、平面示意图。住房和城乡建设部门应当在收到书面报告十五个工作日内，会同相关部门（单位）和机构现场查勘，并指导住宅小区业主或者土地使用权人设置或者撤除临时停车场（泊位）。临时停车场（泊位）的设置，应当保障行人、非机动车的通行和安全，不得妨碍消防设施和市政基础设施的正常使用。

 （四）规定协商移交机制。有观点认为退红空间的产权属于业主共有，将退红空间纳入市政道路会涉嫌改变该区域的所有权性质，必须审慎地平衡立法权限与可能，在不涉及、不僭越民事基本制度的前提下，退红空间的具体管理需求，通过制度设计，使退红空间的养护维修义务具有现实性、可操作性，实现管理闭环，既充分照应这一区域的特殊性，又兼顾满足产权人和城市管理部门的管理需要，使制度不落空、有实效。破解管理困局。《温州市市政设施管理条例》第24条规定，建筑区划内用于公众通行、与城镇道路衔接的开放式场地，产权人或者管理人应当保持地面平坦、完好，有缺损的及时补缺或者修复，并接受城市管理部门的监督指导。经产权人与城市管理部门协商一致，可以将前款规定的开放式场地移交城市管理部门确定的养护维修单位负责养护、维修。

 四、对退红空间管理的建议

 随着近年来城市建设的高速发展，城市大量小区存在退红空间，很多业主对小区退红空间产权归属并不完全了解，加之退红空间涉及公共使用功能、允许社会公众通行，属于城市的公共活动区域，要求物业公司对此区域进行管控难以落实，城市管理有关部门又未将退红空间纳入管理范畴，导致退红空间出现权责不清、维护缺失、管理混乱、矛盾多发等问题。此类问题解决，需要坚持“以人民为中心”发展思想，坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”理念，立足做好城市安全工作和提升城市治理水平，需要政府建立健全有关制度和管理措施，明确有关部门和相关单位管理职责，从退红空间的规划、建设和管理全过程加强监管。笔者建议，对于既有小区的退红空间，可以遵循产权人自愿原则（属于业主共有的，由业主共同决定是否移交），相关部门、业委会、物业公司共同参与，与政府有关部门、相关单位共同通协商退红空间移交事宜。当前，有城市正在推进居民小区的供配电设施由业主共同决定向供电专业经营单位移交，可以参照这一做法，做好小区退红空间有关移交工作的制度设计，破解这一城市治理领域的难题。