近日，上海市黄浦区半淞园路街道赴河南郑州领回了一个全国性大奖。

这是由中国浦东干部学院、人民网、中国共产党新闻网、中国组织人事报社等联合举办的城市基层党建创新案例征集评选活动，半淞园街道报送的《以党建引领业委会规范化建设破解社区治理难题》案例从全国4000多件案例中脱颖而出，被评为全国城市基层党建优秀案例。

业委会成立难、管理难、发展难、换届难，已经成为全国各地众多小区的普遍性问题。2019年，人民网多路采访求证、请教专家学者，从不同角度回顾业委会从诞生到现在的发展历程，聚焦业委会发展所面临的多重困境，推出“七问业委会”系列报道，引起多方热议。

这样一项众人皆叹“难、难、难”的工作，究竟是凭着怎样的底气，让半淞园街道能一举拿下这个大奖？一起来看看——

联小建大，解决一小区7个业委会“自扫门前雪”问题

位于西藏南路上的西凌新村，是上世纪90年代初上海大型危房改造项目。小区内有40幢多层、8幢高层。由于房屋先后分期建造，自1995年起，小区内的7个物业管理区域分别组建了各自的业主大会，并选举产生了业主委员会，7个业主大会又分别聘请了4家不同的物业管理公司。多头管理造成诸多治理矛盾，物业“自扫门前雪”，公共区域管理混乱，连最基本的停车管理制度等都无法获得达成一致。业主改变现状的呼声很高。

西凌新村车辆拥堵现象严重

机动车乱停放现象严重，小区出入管理不严导致安全隐患不断，楼道堆物没有应对措施，小区内一度流动摊贩泛滥，甚至还有业主偷偷倾倒建筑垃圾……造成这些问题的关键，在于多头管理的矛盾。

2018年以来，半淞园路街道以党建引领，创新社区治理。当年11月，在西凌新村“零距离”家园理事会上，街道宣布启动小区“联小建大”物业管理区域调整工作。所谓“联小建大”，就是将小的、分散的物业管理区域调整成为大的、统一的物业管理区域，打破多头管理局面。

街道聘请第三方社会组织“半淞园治理家园服务站”进行小区情况摸底，进行“联小建大”可行性研究。一方面，街道多次组织召开了西凌新村社区党员、楼组长、居民骨干座谈会，对小区业主和居民进行现场问卷调查，取得社情民意的第一手资料；另一方面，征询有关职能部门、专家学者意见，了解到依据国务院《物业管理条例》及《上海市住宅物业管理规定》等法律法规，西凌新村小区治理难题的解决具有法律依据、专业支撑及可操作性。

西凌新村召开车辆停放管理规定听证会

在这个过程中，有一幢居民楼业委会表示不愿意参与到“联小建大”。他们觉得，目前自身的物业管理水平高于小区整体管理水平，参与其中会拉低楼内的管理水平。“‘联小建大’的基础是尊重、顺应民意，且这幢居民楼目前的物业管理仅限于其楼内，并不参与楼外公共部位的管理。”街道相关负责人说，“联小建大”当时没有将这幢楼纳入进来，确定在其他六个居民小区推进。

综合研究下来，“联小建大”，可行!居委会广泛进行宣传，让业主充分了解这些情况。2019年3月，参与“联小建大”的六个业委会分别召开业主大会会议，六场业主大会最终以平均超过90%的同意率表决通过了西凌新村物业管理区域调整方案。

在尊重业主意见的前提下，街道引导西凌新村启动了“联小建大”工作：在调整物业管理区域后，统一业主委员会和物业管理公司。2019年9月，小区原有的6个业委会统一为1个业委会，业主高票选举出新一届业主委员会成员。目前，新一届业委会的工作正在按部就班、有序不紊地开展中。

不作为乱作为？每年给业委会做一次“全面体检”

近年来，在党建引领下，半淞园街道先后“研发”推出“业委会联谊会”和“业委会法律顾问”两大品牌。两大法宝“护身”下，业委会规范化建设和管理得到提升，成了持续推进社区治理的积极能量源，更为社区的“智慧之治”增添了十足底气。

2013年，耀江居民区就率先成立了联谊会，每月组织业委会主任开展交流讨论。一大批带有共性的治理难题在这样的头脑风暴和互通有无中顺利销项，比如，通过听证会、协调会制定“小区道路管理规则”，改变了车辆乱停放现象。

2017年，这个业委会联谊会上升到街道层面，更多业委会主任能在这个大平台上现身说法，分享成功经验，共商自治之策。同时，街道开始培育专业社会组织“半淞园治理家园服务站”，开展业委会培训，协助做好业委会组建换届、矛盾处置、物业成本测算等专业事务。当年，服务站共调解矛盾47件次，成功率达85%，并在多个小区的消防、监控等改造工程中帮助业委会把好价格关和质量关，助推业委会规范化运作。

伴随着居民诉求的多元，社区内很多事务仅靠“能人”还远远不够。为业委会聘请法律顾问，推动社区治理迈入法治轨道，半淞园路街道开始了一场关于治理理念的变革。

截至目前，依托结对的律师事务所，街道为每个小区都配备了“业委会律师”，通过购买服务，街道与律师事务所签订协议，指派专人担任业委会联谊会律师顾问，对业委会选聘或解聘物业公司、调整物业费等重大事项提供免费法律咨询服务。有了这些“业委会律师”，业委会做起事来更有底气。

法治评估结果报告及建议书

从2017年年底，半淞园路街道推出了上海首个业委会法治评估体系，92个业委会都将定期接受“全面体检”并作出“法治评估”。街道邀请行业专家、法律界人士与政府官员，通过梳理相关法律法规与实际运作相结合，为业委会工作提出了一套规范要求，清晰明了地告诉业委会应该做什么与怎么做。

当时，街道97个住宅小区已建业委会92个，业委会组建率不低，但业委会普遍存在的老问题“不作为、难作为、乱作为”，还是或多或少存在。街道做过调查，“不作为”表现在，有的业委会组织不健全，长期不能正常开展工作，对物业的监督无人实施，有的业委会不懂得如何履职，甚至认为“守住维修资金不用就是好当家”；“乱作为”表现在，一些业委会未经业主大会授权或同意违规使用公共收益或维修资金，滥用职权，损害业主利益；“难作为”表现在，业委会成员专业知识和社区治理能力不足，想为业主办实事，却不知道如何开好业主大会，等等。

于是，街道委托第三方邀请律师、业委会联谊会理事等专业人士组织评估小组，通过问卷调查、查看资料等形式，对辖区92个业委会进行“体检”，提出法律建议。并根据评估结果，对业委会开展星级评选。2017年首轮评选，共评出星级业委会55家，占总数的60%。

为星级业委会获得者颁发证书

经过评估，很多业委会积极整改，有的小区业委会已将公共收益转入专项维修资金账户；而一些日常制度不够完善的业委会也主动向五星级业委会“取经”，标杆引领作用初步显现。

街道发现，在此次评估中,未得分的25家业委会中20家为售后公房业委会，售后公房总体的运行情况相较商品房业委会差距较大。这样一来，街道也从中找到了短板所在。2018年，街道针对这一薄弱点，积极弥补短板，通过加强售后公房业委会建设，帮助售后公房业主维护自身权益,推动售后公房规范物业管理。

从2018年开始，半淞园路街道还设立了业委会引导资金，获评的星级业委会可以项目形式申请资金支持，助推小区各类项目化治理，以此激励、推动业委会规范运行。

这个评估体系也得到了广泛认可。2018年，街道申报的“业委会法治评估体系的研究与实践”项目荣获第五届“中国法治政府奖”，这是该奖项设立以来首个街镇级政府获奖。

在半淞园街道，一切规矩都透着浓浓的“法律气质”

“带宠物外出，需束牵引带，牵引带长度不得超过两米”“住户驾驶车辆不得占用非行驶车道”“禁止住户占用公共部位、影响他人正常通行等”……早在2017年，居住在耀江居民区的不少居民，就收到了这样一份《住户守则》。里面有八项住户规定，包括宠物饲养、房屋出租、车辆行驶与停放、小区通行、房屋装修、垃圾处理、物业管理费、邻里关系等，涉及社区居民生活的方方面面。不少居民仔细看过这份守则后直点头，觉得“与生活贴近、规定合理”。

耀江居民区《住户守则》首发仪式

原来，在法律顾问的帮助下，耀江居民区党总支、居委会、业委会主任联谊会针对小区治理中的多发问题反复讨论、总结经验、征求意见，数易其稿后出台了“耀江版”《住户守则》。守则出台后，不仅居民叫好，不少权威专家也给予了高度评价。

《住户守则》有没有效果？居民的感受最为直接。一次，小区业委会成员发现有一户业主正在进行装修，施工人员试图违规拆除承重墙，多名业主感到楼层在摇晃。在多次联系都无法找到业主的紧急情况下，该楼多名业主的一起见证，物业采取断电的措施阻止了施工人员继续施工。该业主事后得知情况，意识到了自己的问题，对当时的应急处理表示理解。而该应急处理的依据正是《住户守则》第二章第五节第二十二条。

半淞园街道也凭借着“耀江花园居民区《住户守则》”，入围2017年中国(上海)社会治理创新实践案例评选“十佳”，并最终获得最佳案例奖。

在“耀江版”基础上，2019年6月，半淞园路街道正式推出了《半淞园住户守则》。《住户守则》坚持以问题、需求、效果为导向，围绕小区管理难题，立足于提升针对问题的全面性、适用法律的有效性、措施落地的操作性，在政府主导、专家团队和社区居民共同参与，自上而下推出，是具有较高普遍适用性的示范性文本。守则的出台经过了律师团队草拟、业主代表协商、专家团队研讨、相关职能部门参与讨论修订，历时1年多。

半淞园住户守则，一份透着法律气质的村规民约

“这个守则，对指导业委会工作太有用了。”拿到《住户守则》，半淞园街道制造居民区党总支书记朱丽妮第一时间翻看。她说，辖区内主要以高档商品房为主，但部分居民对家门口公共空间看得很重，在治理楼道乱堆物时，经常遭遇居民阻拦，“有些居民不了解相关法律法规的规定，说楼道里的空间是他们花钱买下来的，想怎么堆就怎么堆。”

朱丽妮的烦恼，《住户守则》给妥善解决了。《住户守则》对楼道安全有着明确界定：楼道内不得堆放物件、投放垃圾、停放非机动车以及实施其他可能阻碍楼道通行的行为。一旦违反上述规定，业委会、物业可就占用楼道的行为，要求相关责任人限期整改；对限期内不整改的，业委会、物业可以代为清理，产生的费用由相关负责人承担。

在往常的采访中，记者发现，居民公约或者守则其实并不罕见，但一般的居民公约都比较简单，半淞园这个《住户守则》却对每个方面都约定得非常细致，表述也很严谨，很像法律条文。举例来说，业主拖欠物业服务费、不按照规定分类投放垃圾、拒不清理楼道堆物，碰到这些难题，谁来管、如何管，诸如此类的难题，在《住户守则》中都有涉及，并且有法律条文做支撑。

“下一步，我们将持之以恒地以业委会法治建设为抓手，始终坚持问题导向、需求导向、效果导向，推动业委会发挥社区治理主体作用，持之以恒地推动社区依法治理。”半淞园路街道负责人说。(半淞园街道供图)